如何准确理解和运用《行政处罚法》第二十三条

《责令改正通知书》在行政执法活动中使用极为频繁。与责令改正有关的规定大量散现于现行单行法律的罚则中，至于如何运用却只有较抽象的原则性规定，即《行政处罚法》第二十三条：行政机关实施行政处罚时，应责令当事人改正或者限期改正违法行为。那么，应如何正确运用《行政处罚法》第二十三条？在此，就与此相关的几个问题作初步的探讨。

一、在对违法行为实施行政处罚过程中，若相关的单行法律在其罚则中没有责令当事人改正的条款时，行政机关可否责令当事人改正？在当前新旧体制转化的过程中，在违法行为层出不穷、法制建设依然滞后、立法质量有待提高的情况下，应把《行政处罚法》第二十三条视为针对所有被实施行政处罚的违法行为而设定的普遍适用的原则性规定，而不是基于现行散现于诸多单行法律的相关规定（责令当事人改正）的概括性规定。对于特定的违法行为，当相应的单行法律在其罚则中并没有责令改正的规定时，行政机关完全可以援引《行政处罚法》第二十三条规定，责令当事人改正。否则，即使对当事人采取重罚，而正进行中的违法行为没有停止或违法行为造成的后果仍未消除，行政处罚的效果将大打折扣，甚至于使得违法行为造成的后果合法化。

二、应该在实施行政处罚的什么时间段作出责令当事人改正的决定？在案件调查阶段、行政处罚执行阶段可否责令当事人改正？《行政处罚法》第二十三条对此没有作出回答，只是笼统地规定行政机关实施行政处罚时应责令当事人改正违法行为。显然，《行政处罚法》第二十三条抽象的表述为行政机关随意操作留下很大的空间，行政机关当然可以据此选择一个恰当的时间段来作出责令当事人改正的决定，然而行政机关同时却又面临如何选择一个恰当时间段的困扰。

对《行政处罚法》第二十三条的规定决不应该狭隘地理解为：只有在作出行政处罚决定的同时作出责令改正的决定或者送达《行政处罚决定书》的同时送达《责令改正通知书》。实际上，在实施行政处罚过程中的任何时间段都可以责令当事人改正，甚至于可以不止一次地责令当事人改正，同一行政机关在职权内可就同一事件中不同违法行为分别发出内容不同的《责令改正通知书》。当然，这并不意味着行政机关应在执法实践中千篇一律地、不加区别地就任何案件在任何时段滥发《责令改正通知书》。在每一个案件中，都可以且应该选择一个比较恰当的时间段发出《责令改正通知书》，但应在确认当事人的行为构成违法之后，在城市管理行政执法实践中，相当数量的案件在发现之后即可认定系违法行为，行政机关可以当场发出《责令改正通知书》。

三、在不实施行政处罚时，行政机关可否责令录事人改正？对此，《行政处罚法》第二十三条没有表述。情节轻微且未造成严重后果的违法行为普遍地存在并反复发生，根据《行政处罚法》第二十七条第二款的规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。若一味囿于《行政处罚法》第二十三条的字面含义，行政机关会因缺少明确的法律依据不得责令改正，如此，在执法实践中势必造成这样的后果：对于违法行为，要么给予行政处罚同时责令其改正；要么不予行政处罚同时又不得责令其改正，而放纵违法。

因此，行政机关在查处任何违法行为时，不管是否实施了行政处罚，都可以援引《行政处罚法》第二十三条作为法律依据，并根据其立法的本意，作出责令当事人改正的行政行为。《行政处罚法》第二十三条的立法意图在于防止行政机关在执法过程中出现以罚代管、只罚不管的错误倾向。把责令改正明确确定为行政机关的法定义务，明确要求行政机关即使是对当事人作出了行政处罚，也要责令当事人改正违法行为或消除违法行为造成的后果。既然行政机关在实施行政处罚时也要责令当事人改正其违法行为，那么，行政机关在不实施行政处罚时更应该责令当事人改正其违法行为，这才符合《行政处罚法》第二十三条立法的初衷。

行政机关执行法律时，决不能囿于法律条文的字面含义机械地适用法律。只有深入领会法律条文的精髓，正确理解法律条文没有明确宣示但却隐含在内的精要含义，深刻领悟法律条文的立法意图，才能准确地理解和适用法律。